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Zittoun Philippe (2011), “L’approche constructiviste des instruments”, colloque international « Les nouveaux instruments d’action publique : mise en discussion théorique », Science Po Paris, 6-8 janvier

Dans l’analyse des politiques publiques, le concept d’ « instrument » a souvent été utilisé
pour désigner un ensemble relativement hétérogène d’objets. On y trouve tout à la fois des
moyens d’action, des moyens de connaissance, des procédures, des techniques, des outils, des
budgets, des lois, des tarifs, des modalités de négociation, etc. Si de nombreux auteurs
utilisent ce concept, rares sont ceux qui s’engagent dans un processus définitionnel et qui
n’utilisent pas alternativement d’autres termes comme « outils », « actions publiques »,
« décision », « output » voire même « politiques publiques » pour désigner un objet
relativement similaire.
Cette difficulté à cerner ce concept d’ « instrument » et à le différencier d’autres concepts
s’explique moins, c’est du moins l’hypothèse que nous voudrions défendre ici, par le non
aboutissement d’un travail définitionnel qu’il s’agirait de remettre sur le chantier que par
l’existence d’un paradoxe dont sont porteurs les travaux sur ce concept.
Pour saisir ce paradoxe, nous voudrions partir de la distinction développée par Christopher
Hood et reprise fréquemment par de nombreux auteurs, entre deux types d’instruments. La
première catégorie d’instrument qui regroupe ce que l’auteur nomme des « détecteurs » se
situe au coeur des processus de fabrique d’un problème public. Mobiliser le concept
d’instrument permet ici au chercheur de s’intéresser à la façon dont les acteurs fabriquent de
la connaissance sur la société et construisent les problèmes dont ils veulent se saisir. Par la
mise en évidence du recours aux instruments, les chercheurs soulignent ainsi le nécessaire
recours à un ensemble de dispositifs obligés pour saisir une réalité qui ne se donne pas à voir
par elle-même mais qui induisent toujours des effets propres et déformants dans cette vision
qu’ils rendent possible.

La seconde catégorie regroupe ce que l’auteur nomme des « effecteurs », c’est-à-dire des
instruments qui ont vocation à produire des effets sur la société. Ces « effecteurs », dans
lequel ils positionnent les lois, les codes, la fiscalité, etc. se situent plutôt au niveau des
solutions et des actions publiques. Ici, l’instrument est un moyen dont l’enjeu n’est pas de
décrire mais de prescrire. Il est souvent utilisé par les chercheurs comme un moyen de
décomposer la politique publique en autant d’éléments simples, observables empiriquement
et saisissables analytiquement. L’instrument serait en quelque sorte le composant de base,
loin de tout travail taxinomique et plus généralement de tout travail d’interprétation que
contiendrait le concept de « politiques publiques ». Cette acception est utilisée fréquemment
dans les travaux de politiques publiques. Harold Lasswell utilise ainsi le terme « instrument »
pour désigner le composant matériel et neutre d’une politique publique et le dissocier des
valeurs et des enjeux. L’auteur emploie alternativement les termes « instruments », « tools »,
« decision », « output » sans établir réellement de nuance.

Or, si nombre d’auteurs ont du mal à concilier ces deux types d’instruments, ce n’est pas
seulement parce qu’ils ne présentent qu’un vague « air de famille », pour reprendre un
concept de Wittgenstein; ce n’est pas non plus seulement parce que la distinction repose sur
une faille analytique entre décrire et prescrire ou entre intention et conséquences qui crée une
forte confusion. C’est surtout, à notre avis, parce que le premier participe d’une approche
constructiviste où l’instrument est indissociable de l’activité sociale de fabrique du problème
à laquelle il contribue alors que le second concourt au contraire à un travail positiviste
d’objectivation des politiques publiques où le chercheur tente de dissocier au sein des
politiques publiques l’instrument des multiples interprétations et usages dans lesquels il se
trouve ensablé.
L’enjeu de cette communication sera donc de remettre en cause cette lecture positiviste de
l’instrument en ce qui concerne les solutions pour proposer une approche constructiviste
commune des instruments d’action publique. Nous développerons ainsi tout particulièrement
l’idée que s’intéresser à l’instrument peut permettre d’observer le processus de fabrique des
solutions à l’instar de celui des problèmes.